目前我国关于垃圾分类的立法现状如何?相关立法应从哪些方面发力?本报记者对此进行了梳理,并采访了有关专家。
立法纷纷提上“日程”
十九大报告提出,要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,着力解决突出环境问题;加强固体废弃物和垃圾处置。
2017年11月30日,住建部党组书记、部长王蒙徽在全国城市生活垃圾分类工作现场会上指出,普遍推行生活垃圾分类制度,是当前一项重要政治任务。他同时透露,截至目前,先行开展生活垃圾分类的46个城市均已启动垃圾分类工作,有12个城市已有垃圾分类地方性法规或政府规章,有24个城市已出台垃圾分类工作方案。
记者了解到,早在2011年,广州市就率先出台全国第一部规范生活垃圾分类的政府规章,2015年又颁布了《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理(试行)办法》。然而,垃圾围城的困境仍然没有得到完全破解。2017年,广州市人大常委会对生活垃圾分类管理进行专门立法,第一次把垃圾分类作为一个全流程和全环节的整体,明确要求分类投放、分类收运、分类处置和源头减量的各个环节的实施主体都要依法履行法定义务,相互衔接贯通,构成一个有机体系。尤其是对近年来一些成效显著的试点地区的创新做法,在制度设计上进行了法律的规范和完善。
作为国家第一批生活垃圾分类示范城市,浙江省杭州市于2015年12月1日起施行《杭州市生活垃圾管理条例》,严格规范了垃圾分类,提高资源化利用效率,从源头上控制垃圾产生。记者了解到,截至2017年12月,杭州市区累计开展垃圾分类生活小区1989个,参与垃圾分类家庭122.08万户;有序推进1827家各类机关、事业单位、国有企业和中小学校开展内部垃圾分类;完成创建122个垃圾分类示范小区。
《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》自2017年9月10日起实施,明确规定,随意抛弃、倾倒、堆放生活垃圾的,单位将被处以最高5万元罚款,个人最高也将面临1000元罚款;而未分类投放的,个人最高将被罚款500元。对于多次违规被处罚的单位和个人,将被纳入执法“黑名单”系统,列为重点执法监督对象。此外,由厦门市教育局编写的垃圾分类教材纳入厦门市中小学、幼儿园校本课程,垃圾分类成了校园必修课,还将进行考试。
上海也充分意识到了垃圾分类的重要意义,记者采访获悉,垃圾分类立法已纳入上海2018至2023年新一届人大常委会5年立法规划,作为正式立法项目力争2019年出台,从2020年开始为强制垃圾分类提供法制保障。
科学立法赶走“拦路虎”
“无论是城市还是农村,垃圾分类工作越来越被当成关乎民生大计的重要事项来抓。不少地区和部门积极行动,研究制定落实生活垃圾分类工作的相关政策,出台各种举措,总结出多项行之有效且可推广、可复制的垃圾分类处理经验。但与此同时,目前我国垃圾分类立法仍比较薄弱,正在进行的地方立法中也面临一些痛点、难点。”中国政法大学法学院教授王灿发接受采访时表示。
作为曾牵头组织6所高校的环境法学专家对新环境保护法实施情况进行评估的评估组组长,王灿发在垃圾分类立法方面也颇有研究。“科学的管理分工立法,应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能,特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清各部门的管理性质,如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等,让每个部门只承担与其管理性质相符合的管理职能,以避免管理上出现力不从心或大材小用的情况。然而,我国现有的立法体制,在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了科学管理职能分工的原则。”
以城市垃圾为例,王灿发向记者介绍道,城市垃圾本来属于固体废物,但在我国的立法中,城市垃圾污染防治的监督管理职责没有授予环保部门,而是授予了环卫部门。而各个城市的环卫部门又都是政事或政企合一的,既负责扫垃圾,又负责监督污染防治。在实践中,环卫部门更关心的是垃圾是否清除,至于是否造成地下水污染或者以后是否会造成污染,则容易忽视。正因如此,助长了我国垃圾无害化处理和安全填埋率低的趋势,且时常出现垃圾山爆炸、垃圾引发水体和大气污染等现象。
上海财经大学法学院教授蔡守秋对于广州“分类投放、分类收运、分类处置和源头减量的各个环节的实施主体,都要依法履行法定义务”的规定比较认可。他认为,要明确政府、企业、公民在垃圾分类工作中的责任和义务,比如,企业有回收再利用的责任,居民有分类投放的义务,政府有宣传、分类回收的责任。此外,还应细化生活垃圾分类的考核指标,将其纳入对各级政府的年度考核目标以及“文明城市”“环保城市”等评比项目中。“对于垃圾分类而言,任何一个环节的缺失都可能会造成较高的成本和代价,尤其是垃圾处理环节,垃圾焚烧被当作快速解决‘垃圾围城’问题的重要手段,这也正是垃圾分类管理中的‘拦路虎’。”
2017年3月22日,中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》认为,生活垃圾焚烧社会成本巨大,不仅需要高额的公共财政补贴,由此付出的健康损失也很高昂。只有采取生活垃圾源头分类、厨余垃圾单独处理、可回收物回收利用等方式,才能够显著全面降低生活垃圾管理的社会成本。
“从财政投入角度来看,焚烧电价补贴构成焚烧厂所获收入及补贴的20%左右,刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求,也导致垃圾不分类处理的现状难以改变。而对于垃圾分类而言,很多地方投入较少,甚至没有任何投入,这就形成了鲜明的对比。”王灿发建议,在垃圾分类立法中,可以对“垃圾分类所需费用不能低于垃圾焚烧费用的具体百分比”作出明确界定。
因地制宜与模式创新
在前文提到的《焦点访谈》报道中,广州市海珠区“轻工模式”的智能分类垃圾桶多次上镜。这款带有“互联网+”概念的垃圾桶,能智能分辨市民投放的垃圾是否有按要求分类,并对分类投放的市民进行积分奖励。记者从海珠区城管部门获悉,“轻工模式”目前正逐步被复制,海珠区已有其他小区安装了这款智能分类垃圾桶。
记者采访发现,不少居民对于生活垃圾的分类最为苦恼,有的居民设想“自己家如果能有类似的智能分类设备就好了”。对此,王灿发认为,垃圾分类地方立法的难点就是厨余垃圾分类难问题,现在很多居民都习惯把有用的垃圾先分出来,其他的有害垃圾和厨余垃圾都混在一起扔掉。“厨余垃圾如果不单独分类,处理成本就会很高,从收集、运输到处理,一吨厨余垃圾大约需要2000多元。我建议,厨余垃圾的分类不应太复杂,只要区分干垃圾和湿垃圾即可。”
梳理以往的垃圾分类法律法规,不难发现,不少法律法规将垃圾分类的职责主要压在了公众肩上,鼓励公众进行垃圾分类,却对垃圾清运处理部门的规定不够明晰。
“这就导致很多有分类热情的民众在垃圾分类后,环卫部门又将垃圾混合收走,公众对此难免有怨言,也势必会影响其垃圾分类的积极性。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员李宇军认为,只有政府为分好类的废弃物找到合理渠道和流向,居民源头上的分类才有价值。一旦立法把这个系统的框架搭建起来,对公众来说,垃圾分类也将成为每个居民要履行的法定义务。“从无意识到有意识,从不自觉到自觉,需要一个培育过程。”李宇军说。
在有些地方,政府已经开始践行通过向第三方购买服务等方式,在居住区指导、督促居民,规范开展生活垃圾分类投放,实行数字化管理,每天统计出每个小区产生的垃圾总量,每个分类投放点的投放量和有害垃圾的投放量,以此调查居民的投放行为变化,及时调整更为合理的垃圾投放方式。
2014年,广州市荔湾区西村街道引进一家社会企业,共同成立了西村街道垃圾分类促进中心,对辖区居民的文明习惯养成进行精细化的指导服务。在垃圾分类指导中心的规划里,培育居民垃圾分类习惯分三个阶段:第一个阶段是宣传,让居民知晓如何分类,分类后垃圾的去向;第二个阶段是多点设置分类投放垃圾桶;第三个阶段是居民形成分类习惯,在家中分好类后定时定点投放。
“我每天每个月都会看报表,看有害垃圾多不多,旧衣服多不多,如果量是在飙升的,那证明开始参与的人越来越多,习惯也在逐步形成。群众养成一定习惯之后,我们前面的分类成本会越来越低,并且它的可持续性越来越强。”广州市荔湾区西村街道垃圾分类促进中心负责人表示。
然而,这样的场景对于农村地区的居民来说,目前还无法得到普及。因此,在垃圾分类中,综合施策、创新模式变得尤为重要。作为浙江临安为数不多的少数民族村之一,逸逸村的垃圾分类工作也有那么点儿“稀奇”。针对村里的实际情况,逸逸村选择了传统的“阳光房”用于垃圾发酵堆肥。相较于机械化处理,阳光房不仅节约成本,还更加节能。
蔡守秋认为,垃圾分类关键在落实。在垃圾分类立法工作中,要充分考虑到地域特色和城乡发展不平衡的现状,因地制宜,充分调动公民的积极性。
从我国地方立法的实践看,一些地方环境立法中,比如福建、宁夏、吉林、上海、深圳的环境保护条例中都明确规定了环境权利,具有环境权利立法的地方实践。《上海市环境保护条例》第八条就规定:“一切单位和个人都有享受良好环境的权利,有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告,在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。”
“从国家生态文明建设的大战略来看,赋予公民环境权有利于提高公众的环境意识和法律意识,鼓励公众参与环境保护,并对污染破坏环境者形成监督压力,有利于环境法的执行和遵守,最终促进我国环境质量的改善。”王灿发接受采访时表示。
国外垃圾分类的做法
日本:日本有家用分类垃圾箱,人们在家就可以轻易地给垃圾分类。同时,扔垃圾还要分日子——每户都有统一发的表格,写着可燃垃圾、不可燃垃圾、玻璃、罐头、电池等十余种。如可燃垃圾(包括果皮、菜渣等)是每周一、三、五扔;每周二可扔旧报纸;每月第四个周一可扔不可燃垃圾,如电池等。
美国:美国纽约的垃圾分类制度开始于1986年。为便于民众分类,纽约市政府规定,在学校、机关等地,垃圾桶分蓝色和绿色。凡纸类垃圾都应放在蓝色桶中;而瓶子罐头等则放在绿色桶中。秋季的落叶和冬季的圣诞树则会在特定季节由专人回收——当落叶满地时,市政府就会明确要求居民把落叶装入纸垃圾袋中,按指定时间放在房屋前,由垃圾车收走。
瑞典:瑞典的许多超级市场都设有易拉罐和玻璃瓶自动回收机,顾客喝完饮料将易拉罐和玻璃瓶投入其中,机器便会吐出收据,顾客凭收据可以领取一小笔钱。瑞典的清扫公司由三家民间团体联合组成,该公司分发给每户居民四种纤维袋,分别盛放可以再利用的废纸、废金属、废玻璃瓶和废纤维。清扫公司利用特制的废弃物回收车每月登门收集一次,对其他垃圾则是每周收一次。
芬兰:芬兰各个城镇的居民区和购物中心,都设有不同颜色的废品分类回收箱。芬兰人外出时,习惯将家里积攒起来的旧报纸、空玻璃瓶和旧衣服顺手放到分类回收箱,或直接将垃圾送到赫尔辛基地区3个垃圾处理中心的废品分类回收点。回收点再将金属废品送到金属处理厂回炉,将玻璃瓶送到玻璃厂当原料,将废木料送到热电厂作燃料,而废纸和纸板则被造纸厂再次利用。对于像废油、硫酸、电池和药品等有害垃圾,垃圾管理局每年春、秋两季派专车进行回收,然后送到专门处理有害垃圾的工厂进行特殊焚烧处理,并利用焚烧产生的热能发电。
